Implementierung einer Nachhaltigkeitsstrategie in der öffentlichen Beschaffung – Erkenntnisse vom Deutschen Vergabetag

Im Rahmen des 7. Deutschen Vergabetags 2020, der Jahrestagung für Vergaberecht und öffentlichem Beschaffungswesen, wurde wieder über aktuelle Entwicklungen aus dem Vergaberecht, der Politik sowie über neueste Rechtsprechungen bei der Vergabe referiert. In diesem Jahr fand die Veranstaltung aufgrund der aktuellen Corona-Situation als Onlinetagung mit interaktiven Live-Elementen statt.

Ein wichtiges Thema beim diesjährigen Vergabetag war unter anderem die Implementierung einer Nachhaltigkeitsstrategie: Kreislaufwirtschaft als Weg zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung. Referenten hierfür waren Prof. Dr. Michael Eßig sowie Prof. Dr. Christian von Deimling vom Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung der Universität der Bundeswehr München, Xiaoming Bai, Leiter Internationales Marketing von Werner & Mertz Professional sowie Silja Stuffer und Mascha Menny von der Finanzbehörde Hamburg. In ihrem Vortrag gaben sie unter anderem Einblicke in den aktuellen Stand der Forschung zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung sowie Einsichten in die Fähigkeiten der Bieterseite am Beispiel von Reinigungsmitteln und Erkenntnisse aus der Praxis am Beispiel der Freien und Hansestadt Hamburg.

Einblicke in die Forschung zum Fortschritt nachhaltiger öffentlicher Beschaffung

Nachhaltigkeit ist kein neues Thema, sondern begleitet uns in unterschiedlichen Ausprägungen bereits seit Jahrhunderten. Der Begriff der Nachhaltigkeit entstammt traditionell der Forstwirtschaft – genauer: Der Begriff wurde von Carl von Carlowitz in seinem Werk „Sylvicultura oeconomica“ von 1713 geprägt. Schon damals war klar, dass Nachhaltigkeit und Wirtschaftlichkeit keinen Widerspruch bilden, sondern sich gegenseitig bedingen. Auch heute sind die beiden Bereiche in der Forschung eng miteinander verbunden. Nach der sogenannten Triple-Bottom-Line der OECD umfasst nachhaltige Entwicklung drei Dimensionen: Wirtschaft, Umwelt und Soziales.^[1]

Wie steht es um politische Ambitionen und gesetzliche Rahmenbedingungen?

Die Dynamik des Themas Nachhaltigkeit hat sich insbesondere in den letzten zwei Jahren stark verändert. Selbst während der Corona-Pandemie hat Nachhaltigkeit in der öffentlichen Beschaffung einen deutlich höheren Stellenwert bekommen. So wurden beispielsweise mit dem Konjunkturpaket, welches die öffentliche Beschaffung unmittelbar betrifft, klare Zielsetzungen für Nachhaltigkeit getroffen. Fast 100 Milliarden Euro hat die große Koalition damit in weniger als einem Jahr für den Klimaschutz bereitgestellt. Aber auch auf europäischer Ebene wird mit dem „European Green Deal“ explizit auf „circular economy“, also Kreislaufwirtschaft, und die öffentliche Beschaffung eingegangen. In §45 Kreislaufwirtschaftsgesetz werden die Pflichten der öffentlichen Hand geregelt. Diese beinhalten zum einen die Beschaffungsobjekte, aber auch die Arbeitsabläufe.

Was sind die ersten Befunde aus der aktuell laufenden Untersuchung?

Die Universität der Bundeswehr München analysiert aktuell die Ausschreibungsunterlagen laufender Vergabeverfahren zu Reinigungsmitteln und Reinigungsdienste mit dem Fokus auf Nachhaltigkeitskriterien. Dabei fällt besonders die große Heterogenität der Ausschreibungsunterlagen auf. So enthalten die untersuchten Ausschreibungen vier bis 1.040 Dokumente, durch welche sich die Bieter durcharbeiten müssen. Dennoch gibt es im Hinblick auf die Kreislaufwirtschaft nur wenige explizite Hinweise auf Nachhaltigkeitskriterien. Häufig sind Standardformulierungen enthalten, ohne mess- und kontrollierbare Kriterien anzugeben. Teilweise werden sogar Referenzprodukte angegeben.

Aus der aktuellen Fallstudienanalyse zur Implementierung nachhaltiger öffentlicher Beschaffung der Universität der Bundeswehr München geht hervor, dass ein großer Aufwand beim Thema Nachhaltigkeit in der Ausschreibung betrieben wird. Grundsätzlich stoßen Nachhaltigkeitsziele bei öffentlichen Auftraggebern auf eine breite Akzeptanz, allerdings fehlt es häufig an klaren politischen Vorgaben. Daher ist die Art und Intensität der Nachhaltigkeitsverankerung sehr heterogen. Konkrete Nachhaltigkeitsstrategien werden selten formuliert und sind wenn dann eher in der Gesamtorganisation und nicht in der Beschaffung selbst angesiedelt. Es zeigt sich zudem, dass Nachhaltigkeitskriterien in der Ausschreibung umso besser verankert werden, wenn Fachabteilung und Vergabestelle eng zusammenarbeiten.

Wie lassen sich die bisherigen Befunde zusammenfassen

Die politischen Ambitionen zur Nachhaltigkeit in Deutschland, aber auch in Europa, werden immer ambitionierter. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen nehmen kreislaufwirtschaftliche Aspekte in den Blick – mit konkreten Folgen für die öffentlichen Auftraggeber. Ein neuer Gestaltungsgrundsatz ist dabei das „Management by Sustainability“ also: Abfall vermeiden, Ressourcen schonen und wiederverwenden. Dieser Ansatz gilt für die gesamte Organisation sowie ihre Lieferketten. Für die Realisierung von Nachhaltigkeitskriterien braucht es dennoch differenzierte Steuerungsansätze.

Einblick in die heutigen Fähigkeiten auf Bieterseite

Das heute vorherrschende Industriemodell basiert auf dem Cradle to Grave-Prinzip und ist damit langfristig betrachtet destruktiv, wie sich am Beispiel der Herstellung von Reinigungsmitteln zeigt. Reinigungsprodukte werden meist unter hohem Einsatz fossiler Rohstoffe hergestellt, was Wasserverschmutzungen zur Folge hat. Nach der Verwendung der Produkte werden die übrig gebliebenen Verpackungen vergraben oder verbrannt. Diese Herstellungs- und Entsorgungsprozesse haben gravierende Auswirkungen auf die Umwelt, welche weltweit zu spüren sind. Das Prinzip der Kreislaufwirtschaft („Cradle to Cradle“) bietet hierfür einen Lösungsansatz.

Nach diesem Prinzip werden entlang der gesamten Wertschöpfungskette eines Produktes hinweg keinerlei negative Auswirkungen auf die Umwelt verursacht. Am Beispiel von Reinigungsmitteln bedeutet das, dass auf biologischer Seite statt fossiler Rohstoffe wie Erdöl pflanzenbasiertes Palmkern- oder Olivenöl verwendet werden. Diese nachwachsenden Naturprodukte sind zu 100 % biologisch abbaubar. Eine gute Wasseraufbereitung sorgt außerdem dafür, dass das Abwasser nach der Produktion genauso sauber ist wie zuvor und somit keine schädlichen Stoffe in die Umwelt gelangen. Auf der technischen Seite steht vor allem das Verpackungsmaterial im Vordergrund. Dieses wird aus 100 % Altplastik hergestellt und nach der Verwendung wieder recycelt, sodass es als Rohstoff für weitere Verpackungen dient. Beim kompletten Herstellungsprozess kommen zudem ausschließlich erneuerbare Energien zum Einsatz. Mit den beiden geschlossenen Kreisläufen – dem biologischen und dem technischen – entstehen keinerlei Abfälle, welche die Umwelt negativ beeinflussen könnten.

Doch obwohl es bereits nachhaltige und kreislauffähige Produkte auf dem Markt gibt, stoßen die Anbieter immer wieder auf Hürden im Vergabeprozess. So sei nach Aussage von Xiaoming Bai (Werner & Mertz Professional) die Gewichtung von Nachhaltigkeitsaspekten zum Teil nicht besonders hoch. Stattdessen ginge es oftmals um den niedrigsten Preis, da das billigste Angebot häufig als das wirtschaftlichste interpretiert und die Lebenszykluskosten eines Produktes außer Acht gelassen werden. Ebenso fehle es bei den öffentlichen Einkäufern teilweise an Fachwissen, um nachhaltige und nicht nachhaltige Produkte voneinander unterscheiden zu können. Deshalb gäbe es auch Unklarheiten bei der Formulierung von Ausschreibungen.

Einblicke in die Praxis der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung

In der Praxis zeigt sich, dass viele Vergabestellen ein Regelungs- und Umsetzungsdefizit sehen, welches die Implementierung von Nachhaltigkeitsaspekten im öffentlichen Einkauf erschwert. Manche Länder, Städte und Kommunen versuchen hier entgegenzuwirken und veröffentlichen, wie die Freie und Hansestadt Hamburg, entsprechende Leitfäden für öffentliche Einkäufer.

Eine große Hürde stellen vor allem Unsicherheiten bei der Umsetzung dar. Deshalb ist es wichtig, dass die Leitfäden praktische Hinweise und Empfehlungen beinhalten.

Die Praxis zeigt, dass nachhaltige Beschaffung vor allem dann gelingt, wenn Symbioseeffekte von nachhaltigen Produkten, da wo sie nachweisbar sind, genutzt werden. Außerdem lohnen sich Interessenten- und Bedarfsträgerkonferenzen, auf denen dem Markt schon vor der Ausschreibung Statements abverlangt, Bedürfnisse und Anforderungen der Nutzer ernst genommen und Vorurteile abgebaut werden. Auch das persönliche Engagement sowie Interesse der Einkäufer für das Thema Nachhaltigkeit erweisen sich als große Triebfeder. Für Institutionen, die noch keine Erfahrung mit nachhaltiger Beschaffung gesammelt hat, lohnt es sich, zunächst auf einen bereits ausgeprägten Markt für nachhaltige Produkte zu setzen.

Literaturverzeichnis

[1] Elkington John (1997): Cannibals with Forks The Triple Bottom Line of 21st Century Business. Oxford 1997.